مسارات السلام الاقتصادي المستدام في اليمن

English

قد  تمهد نهاية الصراع اليمني الطريق لاتفاق سلام طويل الأجل. بدأت جولة من المشاورات استمرت أسبوعا في الرياض، عاصمة المملكة العربية السعودية، هدفت إلى وضع حد للحرب التي لا نهاية لها في اليمن. لكن كان لديها عقبة رئيسية واحدة: الحوثيون، الذين يسيطرون على غالبية المراكز السكانية الرئيسية في اليمن، لم يكونوا حاضرين. [1] 

أدَّى الجمع بين الفساد المفرط، الذي وضع دائما عبئا على موارد اليمن المحدودة، والإدارة الاقتصادية السيئة، وهزائم الحرب اللاحقة، إلى انهيار كبير في الاقتصاد اليمني. قبل أزمة كوفيد-19، قدَّر صندوق النقد الدولي الناتج المحلي الإجمالي الاسمي لليمن في عام 2020 بنحو 23 مليار دولار، بانخفاض 47 في المائة عما يقرب من 43 مليار دولار في عام 2014. [2]  علاوة على ذلك، في أكتوبر 2018، وصل سعر صرف الدولار الأمريكي في السوق الموازية إلى مستوى جديد بلغ 820 ريال يمني لكل دولار، قبل أن يستقر عند حوالي 600 ريال لكل دولار بحلول نهاية عام 2019. ومع ذلك، استمرت معدلات التضخم في خانة العشرات في الخروج عن نطاق السيطرة، بما يتجاوز حدودها المقبولة. ووفقا لأحد التقديرات، بلغت معدلات التضخم 30.4 في المائة و27.6 في المائة و14.7 في المائة في الأعوام 2017 و2018 و2019 على التوالي، لترتفع إلى 35.5 في المائة في عام 2020. [3] 

إنَّ ثمن الانتعاش الاقتصادي باهظ للغاية بحيث لا يمكن تحمله. خسر اليمن 25-35 في المائة من ناتجه المحلي الإجمالي في عام 2015 وحده، وفقا لصندوق النقد الدولي، في حين خسرت البنية التحتية بأكملها في البلاد أكثر من 20 مليار دولار، أو 50 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي قبل الحرب، منذ بدء الصراع. وكان من المتوقع سابقا في ذلك الوقت أن تتجاوز نفقات إعادة بناء الاقتصاد اليمني إلى حد كبير قدرة البلاد على تعبئة الموارد، خاصة بالنظر إلى خيارات تعبئة الدخل المحلي المحدودة في البلاد والديون الثقيلة. أدى التأثير المدمر للصراع إلى عكس اتجاه النمو البشري في اليمن، بما يتجاوز بكثير نفقات إعادة بناء الاقتصاد. وفقا لتقييم برنامج الأمم المتحدة الإنمائي الصادر في أبريل 2019، فإن إنجازات التنمية البشرية التي حققها اليمن بشق الأنفس قد تعثرت بالفعل لمدة 21 عاما. [4] 

تعتمد جدوى خطة السلام اليمنية على المدى الطويل على تحديين اقتصاديين رئيسيين. أولا، في نزاع يتعلق في المقام الأول بالوصول إلى الموارد، يمكن للمخاوف المتعلقة بتخصيص الموارد والتحكم فيها ومشاركتها أن تخلق السلام أو تقوضه. ونتيجة لذلك، يجب معالجة هذه الشواغل وجها لوجه، أثناء المناقشات. ثانيا، عندما تحتوي اتفاقيات السلام على عناصر تضمن استقرارا اقتصاديا واسعا، فإن جهود الرياض لإنهاء الصراع في اليمن ستواجه عقبات كبيرة. وإذا تم تجاهل هذه القضايا، فمن المؤكد أنها ستخلق عدم الرضا وعدم الاستقرار وانعدام الأمن في المستقبل القريب، تماما كما حدث في الماضي.

• حل معضلة وجود بنوك مركزية تحكم عملة واحدة. [5] 

• عدم اتساق السياسة النقدية والقوانين المصرفية فيما يتعلق بالعملة الموحدة.

• استنفاد احتياطيات البنك المركزي من العملات الأجنبية.

• انخفاض قيمة الريال اليمني.

• مشكلة السيولة الهائلة التي يعاني منها النظام المالي المحلي.

• محدودية فرص الحصول على التمويل الخارجي والخدمات المصرفية الدولية.

• تقسيم مؤسسات الدولة الرئيسية بين أطراف النزاع.

• زيادة معدل البطالة. 

• القيود المفروضة على حرية استيراد البضائع ونقلها محليا.

• التكلفة الباهظة لممارسة الأعمال التجارية في اليمن، وفقدان جاذبية الاستثمار.

• عدم القدرة على دفع الرواتب والأجور بسبب الإنفاق الحكومي غير المستدام.

• الانخفاض حاد في الإيرادات الحكومية والعبء كبير على سداد الدين العام.

• إلغاء جميع الوظائف الحكومية الحيوية.

وبصرف النظر عن الأسباب الأيديولوجية، والديناميكيات الإقليمية، والأهداف السياسية للسيطرة على الأراضي والحصول على الشرعية، هناك أيضا عناصر اقتصادية تغذي الصراع في اليمن. ومن أجل معالجة هذه المخاوف الاقتصادية، يشعر المحللون أنه من الأهمية بمكان إدراج المكونات الاقتصادية في أي اتفاق سلام في نهاية المطاف. تركزت المعركة في اليمن في الغالب على السيطرة على الموارد والمؤسسات الاقتصادية الحيوية في البلاد. وتقاتل الأطراف المتحاربة على الوصول إلى الموانئ، وتحصيل الإيرادات من الضرائب والجمارك، وإنتاج وتصدير النفط الخام والغاز الطبيعي المسال، وتنظيم العملة المحلية، وتوجيه المساعدات، والسيطرة على مؤسسات الدولة الرئيسية، والهيمنة عبر القطاعات الاقتصادية الاستراتيجية مثل الاتصالات. ما لم تتم معالجة الصراع على الوصول إلى الموارد مباشرة وتسويته في محادثات الرياض للسلام، تشير الأدلة التاريخية إلى أنَّ العنف المتكرر من المرجح أن يحدث بعد فترة وجيزة من انتهاء الصراع رسميا. [6] 

على مدى العقدين الماضيين، أدى عدم الاستقرار الاقتصادي في اليمن إلى تأجيج الاضطرابات الاجتماعية والسياسية. ويمكن ملاحظة ذلك في صعود تنظيم القاعدة، وأعمال الشغب في جميع أنحاء البلاد ضد الإصلاحات القاسية، والتمرد الشمالي [الحوثيٍ] المسلح، والتجمعات الجنوبية الهائلة، والمطالب الواسعة بالتغييرات السياسية في عام 2000، فضلا عن الثورات الهائلة، والاضطرابات السياسية، والحروب العسكرية المعقدة التي تلت ذلك. تعرض الاقتصاد اليمني العام لسلسلة من الصدمات الشديدة منذ عام 2011، مما دفع الاقتصاد الضعيف بالفعل إلى دوامة هبوطية. [7] 

استمر عدد سكان اليمن في النمو بشكل كبير، من حوالي 17 مليون نسمة في عام 2000 إلى 30 مليون نسمة في عام 2020، في حين تباطأ تراكم رأس المال البشري. ونتيجة لذلك، إذا لم يتم تلبية الاحتياجات الحرجة الحالية للمياه النظيفة، والأغذية الأساسية، والدخل الآمن، والتنمية الريفية، والخدمات العامة الرئيسية، والوصول إلى الكهرباء، والبنية الأساسية، والإسكان، فإن نوبات متكررة من الاضطرابات سوف تحدث في نهاية المطاف. ونتيجة لذلك، لا يمكن استدامة السلام إلا من خلال وقف الأعمال القتالية في أي عملية انتقالية قادمة إذا عولجت العوامل التي تزعزع استقرار الاقتصاد. الاستقرار الاقتصادي مطلوب لاستعادة ثقة اليمنيين في عملية السلام وتطوير رأس المال السياسي اللازم لكسر حلقة الحرب والهشاشة، وبدء واستدامة التغيير الاجتماعي والاقتصادي والازدهار على المدى الطويل.

ووفقا للدراسات، فإن الأطراف المسؤولة عن تنفيذ اتفاق السلام ستواجه صعوبات مالية واقتصادية كبيرة ستحدد ما إذا كان السلام أو الحرب قد تحقق. وبصفة عامة، تحذر الدراسات صانعي السلام والمنفذين على حد سواء من أن الفترة التي تلي توقيع اتفاق السلام مباشرة هي بلا شك لحظة أكبر قدر من عدم اليقين والخطر. وتكون مخاطر فشل مفاوضات السلام كبيرة بشكل خاص عندما لا تنتج خارطة طريق قوية للتنقل في بيئة ما بعد الاتفاق التي تشهدها الصراع. يوضح تاريخ اليمن الحديث هذه النقطة: خلال حركة الاحتجاج في عام 2011، ركزت مبادرة مجلس التعاون الخليجي بشكل أساسي على الترتيبات السياسية والعسكرية / الأمنية بينما تجاهلت إلى حد كبير الأهداف والإجراءات الاقتصادية الحاسمة، مما ساهم في انهيار الفترة الانتقالية. [8] 

قبل المفاوضات الجارية في الرياض، كانت هناك عدة محاولات لإقامة تسوية سياسية. وقد رعى مكتب المبعوث الخاص للأمين العام للأمم المتحدة إلى اليمن هذه الجهود، التي بدأت في عام 2015 بمحادثات في جنيف وبيال بسويسرا، تلتها مفاوضات في الكويت عام 2016، ومشاورات بين الحكومة اليمنية وأنصار الله [الحوثيين] في السويد في ديسمبر 2018، توجت باتفاق ستوكهولم. وبشكل منفصل، وقعت الحكومة اليمنية والمجلس الانتقالي الجنوبي اتفاق الرياض الذي ترعاه السعودية في نوفمبر/تشرين الثاني. [10] 

باستثناء المشاورات التي توسطت فيها الأمم المتحدة في السويد، حيث ركز أحد مسارات المشاورات على الملف الاقتصادي، واقتضى اتفاق الحديدة الناتج عن ذلك توجيه الإيرادات من موانئ الحديدة والصليف ورأس عيسى إلى البنك المركزي اليمني من خلال فرعه في الحديدة كمساهمة في سداد الديون المستحقة للبنك المركزي اليمني كمساهمة في دفع الرواتب في المحافظة. ومع ذلك، فحتى في ستوكهولم، لا تعتبر المشاكل الاقتصادية إلا جزءا من تدابير بناء الثقة وللحصول على اتفاق بشأن المبادرات التي من شأنها أن تضع الأساس لمحادثات السلام، بدلا من اعتبارها دعامة قائمة بذاتها لاتفاق سلام في المستقبل. [10]  

وشملت المبادرات الأخرى الرامية إلى التوصل إلى اتفاقات بشأن قضايا اقتصادية محددة الجهود المبذولة لتنسيق عمل البنك المركزي كمؤسسة وطنية ومستقلة، والجهود المبذولة لدفع رواتب موظفي الخدمة المدنية في جميع أنحاء البلاد، وأخيرا، الجهود المبذولة لتنفيذ البنود الاقتصادية لاتفاق ستوكهولم. ومع ذلك، وعلى الرغم من أهمية هذه الجهود، فإنَّها تقتصر على المساعدة في خفض التصعيد وبناء الثقة. ومع ذلك، ليس من الواضح ما إذا كانت الأطراف اليمنية والمجتمع الدولي قد قبلا تماما ضرورة إدراج الاعتبارات الاقتصادية كجانب متأصل في أي اتفاق سلام.

ستحتاج الحكومة والجماعات السياسية المشاركة في الحرب وقطاع الأعمال والمجتمع والشركاء الأجانب إلى العمل معا لسنوات عديدة للتغلب على الآثار الاقتصادية للصراع الدائر في اليمن. من المُسلَّم به أن اتفاق السلام سيكون في الغالب اتفاقا سياسيا لن يتضمن تفاصيل حول ما يجب القيام به على جميع المستويات، ومع ذلك، يجب على مفاوضي خطة السلام في الرياض التغلب على القضايا الاقتصادية الشائكة. حيث يجب معالجة الشواغل الاقتصادية الهامة في اتفاق السلام، لأنَّ ذلك سيضع إطارا لنجاح المرحلة الانتقالية بعد السلام. [11] 

ويجب أن يتضمن اتفاق السلام حكما يسمح للمصرف المركزي بأداء دوره الحاسم والاضطلاع بمهامه الأساسية وفقا للقانون، بما في ذلك الاتفاق على تعيين مجلس إدارته استنادا إلى متطلبات قانون المصرف المركزي ومعايير الكفاءة والنزاهة ذات الصلة. [12] 

يجب أن يتضمن الاتفاق بندا يلزم جميع المانحين بتوجيه جميع المساعدات والهدايا المالية عبر القنوات الرسمية، دون تدخل سياسي. ونتيجة لذلك، ينبغي للبنك المركزي أن يكون مسؤولا عن الإشراف على تدفقات المساعدات الخارجية لضمان مساهمتها في احتياطيات البلاد من النقد الأجنبي. ويجب أن ينص الاتفاق أيضا على أنَّه سيلتزم بأعلى معايير شفافية المعونة المقدمة من المانحين وأن يتضمن إجراءات رقابية.

يجب أن يكون هناك اتفاق على المعايير العامة لأولويات برنامج الحكومة الجديدة. ومن الأمثلة على ذلك إعطاء الأولوية للنفقات الحكومية التي تشجع الانتعاش الاقتصادي وتولَّد النمو، فضلا عن الصناعات الحيوية مثل صناعة الكهرباء. ومن الأهمية بمكان ألا يتم استبعاد أهداف الإدارة من الاتفاق السياسي، لأن هذا من شأنه أن يكرر مأساة حكومة التوافق التي شكلتها مبادرة مجلس التعاون الخليجي. لم تحصل إدارة التوافق بعد عام 2011، التي تشكلت من مجموعات سياسية متباينة، على دعم سياسي ذي مغزى لأهدافها. ونتيجة لذلك، انفصل برنامج الحكومة الجديدة عن الحقائق السياسية في البلاد حينها، مما جعل جهودها غير ناجحة. ونتيجة لذلك، يجب أن يكون الاتفاق السياسي واضحا وضوح الشمس، ليس فقط من حيث كيفية تشكيل الحكومة، ولكن أيضا من حيث القضايا التي يجب معالجتها. فالإصلاحات، على سبيل المثال، يجب تحديدها في حالة إصلاح الحكومة. وعلى نحو مماثل، يجب تحديد حدود برنامج حكومة تصريف الأعمال، أو أي برنامج حكومي آخر في هذا الشأن، بوضوح حتى لا يكون هناك أي غموض حول ما ينبغي لها أن تفعله أو لا ينبغي لها أن تفعله.

يجب أن يكون هناك اتفاق على آليات واضحة وإطار زمني لمعالجة تقسيم مؤسسات الدولة، وخاصة تلك التي تعتبر حاسمة للاقتصاد اليمني، فضلا عن الالتزام بالعمل ضمن نطاق هذه المؤسسات بمجرد استعادتها. إن إنشاء هياكل حكومية بديلة يقوض المؤسسات الحالية بينما يمحو في الوقت نفسه ذاكرتها المؤسسية، مما يمنع الحكومة من الاستفادة من الإنجازات السابقة. 

يجب أن يؤدي بند في اتفاق السلام إلى تشكيل مجلس يضم ممثلين عن الحكومة وقطاع الشركات والمجتمع المدني يتم تكليفه بصياغة الاستراتيجيات الاقتصادية. وفي هذا الصدد، يمكن الاستفادة من الجهود السابقة التي اختتمت في عام 2014 بشكل جيد في تشكيل هذا المجلس. وما إذا كانت سياسات المجلس توجه أو تملي سياسة الحكومة هو خيار يجب على الأطراف المتفاوضة التفاوض عليه والاتفاق عليه. إن الفترة التي تلي اتفاق السلام مباشرة توفر فرصة نادرة لبناء رؤية جديدة للنمو تتجنب تكرار الأخطاء السابقة المتمثلة في الاعتماد المفرط على دخل النفط، والتهميش الريفي، وتضخم اختلالات تجارة الأغذية، على سبيل المثال لا الحصر. ومن خلال تقديم تعليمات بشأن كيفية تنظيم هذه العملية، يمكن لاتفاق السلام أن يحدد طريقة القيام بها. [13] 

وللحفاظ على تقديم الخدمات والمرونة المؤسسية، يجب أن يضمن اتفاق السلام دفع رواتب القطاع العام بطريقة مستدامة. علاوة على ذلك، فإن فاتورة الرواتب المتزايدة للقطاع العام، والتي تشمل الأجهزة العسكرية والأمنية، هي قنبلة موقوتة تعرض الاستقرار الاقتصادي في اليمن للخطر على المدى الطويل. ونتيجة لذلك، يجب على الموقعين على الاتفاقية الالتزام بإجراء شفاف وشامل للقضاء على العمال المزدوجين والعمال الأشباح من كشوف المرتبات لعام 2014، فضلا عن آلية واضحة وعادلة لأي إضافات لكشوف رواتب القطاع العام في عام 2014. [14] 

وكثيرا ما تُناقش الإضافات إلى كشوف مرتبات القطاع العام لعام 2014 باعتبارها ضرورية لاستيعاب الأعداد الهائلة من المقاتلين الذين جندتهم مختلف المجموعات المسلحة. عندما يتم التوصل إلى اتفاق سلام، ينبغي للمفاوضين أن ينصحوا بشدة بعدم الاستيعاب الأعمى لأعداد هائلة في كشوف الرواتب، لأن الدولة سوف تكافح من أجل تحمل تكلفة دفع أجور ورواتب إضافية للقطاع العام المتضخم بالفعل إلى الأبد. على الموقعين على الاتفاق التعهد بإنشاء برنامج وطني لإعادة تأهيل وإعادة إدماج أعضاء الجماعات المسلحة والتشكيلات العسكرية الذين لم يكونوا بالفعل في الخدمة المدنية أو كشوف رواتب وزارتي الدفاع والداخلية في عام 2014. 

يجب أن ينص اتفاق السلام على ما إذا كانت المحافظات المنتجة ستستمر في تلقي 20٪ من عائدات مبيعات النفط والغاز أم لا، كما هو الحال الآن. وأيضاً ما إذا كان سيتم إعادة تأسيس نظام ما قبل الحرب، أو ما إذا كان سيتم إنشاء منظمة جديدة تماما. وفي جميع الحالات، يجب أن يتضمن الاتفاق بندا يتطلب إيداع أرباح النفط والغاز في حساب محدد لدى البنك المركزي. وينبغي أن ينص البند كذلك على أن هذا الحساب سيراجع من قبل مدقق حسابات دولي، وأن الحكومة ستدير هذا القطاع الحيوي بأقصى قدر من الانفتاح.

يجب على الموقعين على الاتفاقية الالتزام بآلية شفافة ومسؤولة لضمان قيام الحكومات المحلية بتحصيل جميع الإيرادات المحلية من الضرائب والرسوم الجمركية وإيداعها في حساب الحكومة لدى البنك المركزي، بعد طرح الأموال المسموح بها في الميزانية للسلطات المحلية. ويجب أن يتضمن الاتفاق معايير وأساليب مفتوحة وقائمة على الجدارة لتعيين ومساءلة رؤساء هيئات الإيرادات العامة وفروعها في جميع أنحاء البلد.

ويجب إدراج المواد المتعلقة بإعادة البناء والإنعاش في اتفاق السلام، فضلا عن المبادئ التوجيهية لعملية التعمير والإنعاش والمؤسسات المؤسسية التي ستكلف بالإشراف عليها. الهدف من هذه المقالات هو التأكد من أن أنشطة إعادة الإعمار والتعافي في اليمن فعالة وشفافة وتتماشى مع احتياجات الناس. ويجب عليها أيضا أن تتناول دور المانحين، فضلا عن التزام الحكومة بمساعدة الحكومة في إنشاء إطار للمسؤولية المتبادلة مع الجهات المانحة من أجل تنفيذ/تيسير عملية إعادة البناء والانتعاش الاقتصادي، فضلا عن تحقيق مؤشرات ملموسة. [15] 

يجب أن يسمح اتفاق السلام بإعادة فتح العديد من الموانئ البحرية والمطارات والمعابر الحدودية البرية. كما يجب عليها إلغاء جميع القيود المفروضة على تدفق البضائع والأشخاص، وكذلك أي مبادرات لفحص وتفتيش السفن خارج الموانئ اليمنية. وقد يكون هذا أيضا بمثابة خطوة لبناء الثقة في الفترة التي تسبق التوصل إلى اتفاق سلام. ومن خلال بنود اتفاق السلام، يجب استعادة ثقة الناقلين البحريين الدوليين في الموانئ البحرية اليمنية، وخاصة مينائي عدن والحديدة. 

علاوة على ذلك، يجب أن توفر التسوية التفاوضية الأساس لاستعادة حالة الامتثال لأمن السفن والمرافق المرفئية الدولية (ISPS) في المحطات الرئيسية في اليمن من أجل استعادة الثقة الدولية في المجتمع البحري. [16]